当前“特别指定国民清单”制裁 相关热点问题解答
（任清、霍政欣、廖诗评）
【编者按：近年来，美国加大对俄罗斯制裁，将数千家俄实体和个人列入“特别指定国民清单”，实施冻结财产、禁止交易等措施。同时，美国以涉俄为由制裁第三国实体和个人，对我企业开展正常对俄贸易带来风险。中国政府就此多次向美方提出交涉，明确反对没有国际法依据的单边制裁和“长臂管辖”,敦促美方停止借乌克兰问题对中方进行抹黑、施压，不得以涉俄为由制裁中国企业，中俄之间的正常经贸往来不应受到干扰和破坏。针对美方涉俄“特别指定国民清单”制裁对我相关企业开展业务可能造成的影响，有关专家围绕企业普遍关心的问题，进行了技术性分析解答，供企业正常开展对俄贸易参考。有关解答为专家意见，并非正式法律意见，且不代表本单位观点。】
一、美西方对俄罗斯采取的金融制裁措施对我企业开展中俄贸易有什么影响或风险？
答：2022年以来，美国会同其盟友国家和地区对俄罗斯实施了大量金融制裁措施。其中，美国金融制裁的一个重要手段是将外国企业列入“特别指定国民清单”（SDN清单），实施冻结财产、禁止交易等措施，且很多具有“次级制裁”效果。目前，我国内地约有90个实体被美以涉俄为由列入SDN清单实施制裁。其他国家和地区的金融制裁措施主要适用于本国领土范围的活动、以及本国公民和在本国注册的企业的活动。2024年12月16日，欧盟在针对俄罗斯的第15轮制裁中，首次以涉俄为借口对我国企业实施冻结财产、禁止提供经济资源等制裁措施。美国等国家对俄罗斯采取的金融制裁措施，导致我国企业在特定情形下开展对俄贸易时，面临被制裁风险。
二、什么是美国“特别指定国民清单”制裁？对被制裁实体和个人有什么后果和影响？
答：美国“特别指定国民清单”（SDN清单）是由美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责维护的一份制裁名单，依据美国内法律实施制裁。该清单里面列入的是由美国相关法律法规直接规定或者由美国财政部、国务院决定实施冻结财产制裁的实体、个人及其拥有权益的飞机、船舶。
被列入该清单的实体、个人及其直接或间接拥有50%或以上权益的实体（以下统称“被制裁主体”）将面临以下后果：（1）被制裁主体在美国境内或由美国人士拥有或控制的财产和财产权益将被冻结；（2）除非获得OFAC许可或得到豁免，美国人士被禁止参与涉及被制裁主体的财产或财产权益的任何交易，非美国人士也被禁止与被制裁主体开展具有“美国连结点”（例如使用美元结算）的任何交易，违者面临被处罚的风险；（3）在涉俄等特定制裁项目下，非美国金融机构或其他行业的非美国人士与被制裁主体开展某些交易（即使不具有“美国连结点”），也可能面临被制裁（例如被加入SDN清单或其他制裁名单）的风险。
三、美国实施涉俄“特别指定国民清单”制裁的具体情况是什么？是否仅针对俄罗斯实体和个人？
答：2022年以来，美国加大实施涉俄“特别指定国民清单”（SDN清单)制裁。2024年1-10月，美国财政部和国务院分别在2、5、6、8、10月五次实施大规模涉俄SDN清单制裁，每次将约400个实体和个人加入SDN清单。2024年11月，美国财政部又将100多个俄罗斯金融机构和个人加入SDN清单。目前，美国已在涉俄制裁项目下累计将数千个实体和个人加入SDN清单。其中，绝大部分是俄罗斯实体和个人，但也有不少第三国的实体和个人在涉俄制裁项目下被美加入SDN清单。以当前美实施涉俄SDN制裁主要依据的第14024号行政令为例，该行政令规定的制裁对象是美财政部、国务院指定的“任何人”（包括实体和个人），并不限于俄罗斯实体和个人。
四、美国实施涉俄“特别指定国民清单”制裁主要针对哪些行业？
答：根据美国第14024号行政令和财政部相关决定，在俄罗斯技术、防务及相关物资、金融服务等16个行业运营或曾经运营的实体和个人可能面临美“特别指定国民清单”（SDN清单）制裁风险。OFAC的常见问题解答（FAQ）第1126项列举了上述16个行业，并对部分行业作出了具体定义。
五、美国实施涉俄“特别指定国民清单”制裁重点关注哪些物项及其用途？
答：2023年12月22日，OFAC公布了一份与俄罗斯军工基础有关的物项清单，列明了29类重点物项，主要包括机床和制造设备、半导体和相关电子产品的制造材料、电子测试设备、推进剂以及推进剂和炸药的化学前体、润滑剂及其添加剂、轴承、先进光学系统、导航仪器等。2024年2月23日，美国联合欧盟、英国、日本公布了一份《共同高优先级物项清单》，列举了50类对俄罗斯维持战争能力至关重要的产品，这些产品涵盖集成电路、无线电装置、固定电容器、网络通信设备、半导体零部件及制造设备、轴承、飞行器及其零部件、光学器件、导航器件、机床及其零部件等。判断产品是否属于前述物项，需要结合清单中的物项描述进行分析。对于《共同高优先级物项清单》而言，还可以结合产品对应的海关编码进行判断。
六、与被美国实施“特别指定国民清单”制裁的俄罗斯实体开展交易将面临什么风险？
答：企业和个人与被美国加入“特别指定国民清单”（SDN清单）的俄罗斯实体开展交易主要面临两类风险：一是在交易具有“美国连结点”（例如使用美元结算）违反美国的一级制裁从而被美国政府处罚的风险，其中企业可能被处以罚款，个人还可能被处以监禁；二是触发次级制裁或者构成其他制裁事由从而被美国政府加入SDN清单的风险。金融机构与被美国依据第14024号行政令制裁的俄罗斯实体或者与被美国制裁的其他俄罗斯实体开展涉及俄罗斯军工基础的交易，还可能触发金融机构次级制裁，从而被美国政府加入SDN清单或往来账户或通汇账户制裁清单（CAPTA清单，加入该清单的后果是被禁止或限制在美国金融机构开立或维持账户）。
美对次级制裁没有明确法律规定和定义，通常是指美国针对与被制裁主体开展重大交易等特定活动的第三国实体实施的制裁。美国财政部等部门在决定对第三国实体是否实施以及如何实施次级制裁上具有较大裁量权。如果相关实体和个人被OFAC在SDN清单中明确标注具有次级制裁效力（Subject to Secondary Sanctions）或次级制裁风险（Secondary Sanctions Risk），第三国实体与其交易可能被加入SDN清单等制裁名单；即使相关实体和个人未被明确标注具有次级制裁效力，第三国实体仍需根据美对该实体和个人实施制裁的相关法律或行政令评估有无次级制裁风险。
七、美国实施涉俄“特别指定国民清单”制裁是否存在例外或豁免？
答：OFAC通过发布通用许可，授权与涉俄制裁下的被制裁主体开展某些交易，主要涉及农产品、药品、医疗器械、电信或网络通信传输、非政府组织活动、美国私人汇款、美国人在俄罗斯境内维持个人生计、紧急医疗服务、美国政府及特定国际组织在俄罗斯的官方商务活动、美国飞行器经飞俄罗斯或在俄罗斯紧急迫降、空中救援的费用支付、美国新闻活动、民用航海服务、外交使团官方商务活动等产品或事项。此外，企业和个人还可以就特定交易，向OFAC申请特别许可。
八、企业在开展对外贸易活动中，应当如何识别和防范美涉俄“特别指定国民清单”制裁风险？
答：企业和个人在开展对外贸易活动中，可采取多种方式评估和防范美涉俄“特别指定国民清单”（SDN清单）制裁风险。第一，对交易相关方及其所在行业进行筛查评估；第二，对交易标的物进行物项筛查评估；第三，核实最终用途等交易信息；第四，要求对方签署承诺函和/或在交易文件中纳入相关免责条款；第五，评估交易可能涉及的“美国连结点”等。需要注意的是，企业和个人在防范美涉俄SDN制裁风险的同时，应当注意遵守我国法律的相关规定。
九、被美列入“特别指定国民清单”后，企业如何申请许可？
答：如没有可用的通用许可证而企业需要完成某项被禁止的交易（例如与某美国供应商之间的现有合同），或者企业希望解除对某一被冻结财产（包括企业自有财产和涉美金融交易资金）的冻结，可以向OFAC提交申请。OFAC称，其将对每个申请进行个案审查，有时需要跨部门磋商，无法预计审查所需期限。OFAC作出的拒绝许可决定是最终决定，没有正式的上诉救济渠道。
十、被美列入“特别指定国民清单”后，企业有什么途径移出清单？
答：被美国列入“特别指定国民清单”（SDN清单）后，企业可以向OFAC申请移除。申请书中应陈述具体理由，例如OFAC或美国国务院混淆了申请人与其他主体的身份，将申请人列入SDN清单的理由不充分，列入清单的相关事实基础已不复存在，或者申请人的行为已发生改变等。OFAC或美国国务院在审查申请过程中可能发出一轮或多轮调查问卷，要求申请人提供补充材料。如果移除申请被拒绝，企业可以再次提交申请，但需要提出新的理由和证据。
如果被加入SDN清单给公司造成重大损失，且向OFAC申请移除无果，则企业可以评估在美国法院起诉美国财政部和/或国务院的可行性。
