《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》公布

       近日，司法部、国家发展改革委公布《中华人民共和国民营经济促进法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》），向全社会公开征求意见，表明了党和国家对民营经济发展的高度重视，向全社会传递了党和国家支持民营经济发展的庄重承诺。《草案》的亮点很多，尤其在权益保障方面，在规则设计上具有不少的创新。

　　深化对民营经济组织及其经营者人身和财产权益的行政保障

　　依法行政是保障私权的关键。为了通过深化行政执法的方式保障民营经济组织及其经营者的合法权益，《草案》规定了几项关键措施：

　　一是强化契约精神。《草案》第68条第1款明确规定，政府应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，如果因为客观原因无法履行合同的，应当对民营经济组织予以补偿。因此，政府应当树立大力推进法治政府和政务诚信的观念，特别是不得以“新官不理旧账”等理由任意毁约。相反，政府部门更应当带头以政务诚信来带动整个社会的诚信。

　　二是严格要求依据法定程序办案，保障民营经济组织经营者的人身权益。依据《草案》第58条的规定，国家机关及其工作人员依法开展调查或者要求协助调查，应当避免对正常生产经营活动产生影响。实施限制人身自由的强制措施，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。防范不当立案、选择性执法司法、趋利性执法司法或地方司法保护。在办案过程中，要避免超权限、超范围、超时限查封扣押冻结财产。依法依规开展羁押、留置等措施，依规依纪依法开展审查调查工作。在办案过程中不能因为办案简单化而不讲方式、方法，导致企业遭受一些不必要的损失，避免“办一个案件搞垮一个企业”。

　　三是严格规范异地执法行为。异地执法在实践中受趋利性执法影响，出现了一些不规范现象，尤其是滥用执法权罚没外地企业财产的执法事件时有发生，侵害了民营经济组织和经营者的合法权益。针对此种现象，《草案》第62条第1款规定：“办理案件需要异地执法的，应当遵守法定权限、条件和程序。国家机关之间对案件管辖有争议的，可以进行协商，协商不成的，提请共同的上级机关决定，法律另有规定的从其规定。”该条不仅要求异地行政执法要依法进行，而且规定了行政机关异地执法的争议解决规则，为规范行政机关异地执法行为提供了具体的规则。

　　四是对违法行为的处罚坚持同等原则和比例原则。针对实践中出现的小过重罚、滥罚款等现象，《草案》第50条规定：“对民营经济组织及其经营者违法行为的处罚应当按照与其他经济组织同等原则实施。对违法行为依法需要实施行政处罚或者其他措施的，应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的从轻、减轻或者不予处罚情形的，依照其规定从轻、减轻或者不予处罚。”一方面，针对民营企业出现的违法行为，应当坚持同等原则，进行平等对待，不得以歧视性执法的态度加重对民营经济组织违法行为的处罚。另一方面，要坚持比例原则，不能够小过重罚，过罚失当。这既是依法行政的基本要求，也是平等保护民营经济组织及其经营者权益的具体体现。

　　深化对民营经济组织及其经营者人身和财产权益的司法保障

　　以法治力量护航民营经济行稳致远，必须深化对民营经济组织及其经营者民事权益的司法保障。《草案》在规范对民营经济组织及其经营者司法保护方面，有几项重要的亮点：

　　一是要求严格区分罪与非罪的界限。必须坚持罪刑法定、疑罪从无，特别是对新业态、新领域、新型交易的纠纷，要严格区分经济纠纷与犯罪的界限，防止和纠正利用刑事手段非法干预经济纠纷的情况。在罪与非罪界限不清晰时，通过民事法律手段就能妥善处理的社会纠纷、经济案件，就尽量不使用刑事法律手段，以保持刑法的谦抑性。《草案》第58条规定：“国家机关及其工作人员依法开展调查或者要求协助调查，应当避免对正常生产经营活动产生影响。实施限制人身自由的强制措施，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。”该条对国家机关及其工作人员依法开展调查等行为时不得非法侵害民营经济组织及其经营者合法权益的规则作出了规定。

　　二是禁止利用公权力违法干预经济纠纷。实践中，公权力机关利用行政手段干预经济纠纷的现象时有发生，这不仅会影响相关经济纠纷的公平公正解决，而且可能对民营经济组织的正常经营活动产生重大不利影响，还可能导致其经营者身陷囹圄，甚至使企业一夜之间濒临破产。为此，《草案》第61条第2款规定：“禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷。”该条确立了一项有效保护民营经济组织及其经营者合法权益的关键措施。行政权的行使应当具备法律规定的条件和程序，严格坚持“法无授权不可为”的原则，对于涉及民营经济组织及其经营者的纠纷，除非符合法律规定的行使行政权的条件，否则行政机关不得随意利用行政权干预经济纠纷。

　　三是禁止滥用查封、扣押措施。依法适用涉及公民人身权利的强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施，是保障公民基本权利和保护产权的重要举措。但在实践中，滥用涉及公民人身权利的强制措施，以及超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财产的情况仍时有发生，不仅侵害了民营企业的财产权益，而且严重影响民营企业的正常生产经营活动。习近平总书记指出：“对滥用查封、扣押、冻结财产等强制措施，把民事纠纷刑事化，搞选择性执法、偏向性司法的，要严肃追责问责。”为落实这一指示，《草案》第60条要求严格按照法定程序采取查封、扣押、冻结等措施。在涉企业家案件的办理中，要规范执法办案机关实施强制措施，进一步明确强制措施的设定、实施和监督、救济，防止权力滥用，保障当事人合法权益。

　　四是要严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产。《草案》第60条规定：“严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，本人财产与案外人财产。”这实际上是要求在处置涉案财产时，不得混淆个人财产和家庭成员财产、企业法人财产甚至其他利害关系人的财产，否则，必然会导致被追诉人家庭成员和所在企业的财产权或者其他利害关系人的财产权受到侵害。企业家个人犯罪只能查封个人在公司的股份，不能因查封个人财产而将公司财产全部冻结，甚至非法吊销公司的营业执照和其他营业许可。对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。

　　五是要发挥检察机关依法监督的功能。有研究表明，实践中违法采取查封、扣押、冻结措施，违法处理涉案财产的不规范现象时有发生，一个重要原因是检察机关对涉案财产处置的监督弱化，尚未形成有效的监督机制。因此，强化对民营经济组织及其经营者合法权益的保护，还要强化刑事诉讼监督，促进公正司法，依法保障涉案企业家的合法权益，从立案、侦查、采取强制措施、审判和执行等各个环节保障涉案企业家的合法权益。为此，《草案》第64条规定：“检察机关依法对涉及民营经济组织及其经营者的诉讼活动实施法律监督，及时受理并审查有关申诉、控告。发现存在违法情形的，应当依法提出纠正意见。”

　　民营经济促进法是平等保护民营经济的重要立法，也是全面保护民营经济组织及其经营者合法权益的一部良法。该法的制定和颁行，有利于消除各种阻碍民营经济发展的因素，稳定民营经济发展预期，提振市场信心，强化发展动力。对民营经济组织及其经营者进行平等保护，也必将进一步推动民营经济成为推进高质量发展、构建新发展格局的重要一极。

　　（作者为中国人民大学原副校长、中国法学会民法学研究会会长、一级教授）